Au-delà de l’orthodoxie budgétaire : le déficit optimal comme levier de développement dans les États fragiles (*)

Alain Lungungu Kisoso, Didier Masalu Mbwensi et Evrard Nkenku Luaka, tous, économistes de la Faculté des Sciences économiques et de Gestion de l’Université de Kinshasa, ont apporté une contribution scientifique au débat sur l’arbitrage entre orthodoxie budgétaire et déficit optimal dans les États fragiles. Leur article paraît dans le numéro 91 des Cahiers africains des droits de l’homme et de la démocratie ainsi que du développement durable. Il chiffre ce que coûte à la République Démocratique du Congo un déficit trop étroit. Une analyse critique fondée sur les théories approfondies de l’emploi et des revenus, avec application à la République Démocratique du Congo.

Le pays dépense peu et emprunte encore moins. Entre 2018 et 2024, son déficit budgétaire s’est maintenu à un niveau moyen de 1,7 % du produit intérieur brut, soit un solde global de moins 1,7 %, quand les quinze pays africains à faible revenu retenus pour la comparaison creusaient en moyenne 3,2 %. La discipline est réelle. Elle n’a rien acheté. Sur la même période, la pauvreté extrême frappe toujours 73 % des ménages, la croissance plafonne à 4,8 % et l’inflation tourne autour de 9,8 %. Le pays a payé le prix de l’austérité sans en recevoir la contrepartie promise, la stabilité des prix.

Les trois auteurs retournent alors la question habituelle. Et si le problème congolais n’était pas un déficit excessif, mais un déficit trop petit et surtout mal orienté ?

Trois modèles croisés, un sommet à 4,5 % de déficit

Pour répondre, les trois auteurs n’ont pas voulu s’en remettre à un seul modèle. Ils en ont croisé trois. Un panel de quinze pays africains sur 2000-2022, soit 527 observations, neutralise d’abord le fait que la croissance et le déficit se déterminent l’un l’autre, puis un modèle structurel calé sur les séries trimestrielles de la Banque centrale du Congo de 2010 à 2024 vient séparer l’investissement des dépenses courantes. Enfin, un modèle d’équilibre général calculable statique comparatif, à douze secteurs et quatre agents, calibré sur la matrice de comptabilité sociale congolaise de 2019, permet de simuler l’effet sur l’emploi, les prix et la réduction de la pauvreté. Les trois séries de résultats se recoupent.

Tableau n°1. Impact simulé selon le niveau du déficit budgétaire, base RDC

Source : simulations MEGC des auteurs, données FMI (WEO et Article IV). La ligne surlignée marque l’optimum retenu.

L’écart entre la première et la troisième ligne mesure le coût de la position actuelle. Passer de deux à quatre et demi pour cent de déficit fait gagner près de trois points de croissance du revenu et cinquante-huit points d’indice d’emploi, pour une inflation qui demeure sous six pour cent. La quatrième ligne marque le retournement, le gain de croissance étant divisé par deux quand les prix doublent.

La courbe a un sommet. À 2 % de déficit, le revenu ne progresse que de 1,2 % et la pauvreté ne bouge pas. À 4,5 %, il gagne 4,1 %, l’emploi grimpe de 58 points d’indice et l’inflation reste sous 6 %. Passé 6 %, tout se retourne, l’inflation saute à 12,4 %, la croissance retombe à 2,1 % et le gain de la dépense s’évapore. La marge existe donc, mais elle est étroite, et elle se referme vite.

Du simple au neuf selon ce que la dépense achète

C’est le résultat le plus dérangeant pour la pratique budgétaire congolaise. Un franc engagé dans les routes et les infrastructures de transport en rapporte 2,45 sur trois ans, l’éducation et la formation professionnelle 1,95, la santé primaire 1,72, l’agriculture et l’énergie 1,55, le numérique 1,38. En bas de l’échelle, les transferts sociaux directs plafonnent à 0,80, les salaires de la fonction publique à 0,58 et les dépenses militaires à 0,28.

Tableau n°2. Multiplicateurs budgétaires cumulés par secteur, RDC 2010-2024

Source : SVAR sectoriel des auteurs, données trimestrielles BCC 2010-2024, intervalles de confiance à 95 % par bootstrap sur mille simulations.

Huit postes sectoriels, et un rapport de 1 à 8,75 entre le multiplicateur le plus faible, le militaire à 0,28, et le plus élevé, les routes à 2,45. Cinq franchissent le seuil d’unité, et les trois qui restent en deçà concentrent une part appréciable de la dépense congolaise.

Le classement se lit encore mieux quand on y ajoute le prix payé en inflation. Les routes délivrent 2,45 pour quatre dixièmes de point de hausse des prix. Le numérique délivre 1,38 pour 1,3 point, l’agriculture et l’énergie 1,55 pour 1,1 point. Le meilleur rendement est aussi le moins inflationniste, ce qui n’allait pas de soi, et cela tient à l’origine du blocage. Une route ne crée pas de la demande contre une offre bloquée, elle débloque l’offre elle-même.

Bien orienté, un déficit tenu dans la fourchette sortirait quatorze millions de personnes de la pauvreté en cinq ans. Le chemin est décrit sans mystère, et il part du sol. Désenclaver les bassins agricoles fait baisser les coûts de transport, remonter le revenu réel des ménages et reculer la facture d’importations alimentaires, et comme les ménages informels consomment 82 centimes de chaque franc reçu, le gain revient presque intégralement dans l’économie locale, donc dans l’assiette fiscale.

Un tiers de l’investissement n’atteint jamais le terrain

Reste l’obstacle que les auteurs refusent de contourner. Le taux d’exécution des dépenses d’investissement plafonne autour de 65 %, si bien qu’un tiers de la marge budgétaire ne parvient jamais sur le terrain. C’est le goulet d’étranglement principal, et il est administratif avant d’être financier. Desserrer la contrainte sans réparer la chaîne d’exécution reviendrait à financer de l’inflation plutôt que de l’emploi.

Le guichet compte tout autant. Un crédit concessionnel de l’Association internationale de développement coûte 1,8 %, très en dessous de la croissance congolaise, ce qui satisfait la condition posée par Domar dès 1944 pour qu’une dette reste soutenable. Le taux directeur de la Banque centrale, lui, s’établit à 8,5 % et inverse la conclusion. Dans une économie dollarisée à 85 %, où 45 % de chaque secousse du change passe dans les prix intérieurs, toute création monétaire non gagée détruit le pouvoir d’achat avant même d’avoir financé quoi que ce soit.

Tableau n°3. Analyse comparative des trajectoires budgétaires, 2003-2024

Source : FMI WEO octobre 2024, Banque mondiale WDI 2024, CEPALC, et panel de quinze pays 2000-2022 (annexe B de l’article) pour la ligne Éthiopie, dont les quatre valeurs relèvent de cette période.

La lecture par colonne est plus instructive que la lecture par ligne. La République Démocratique du Congo affiche le déficit le plus faible du tableau et une inflation supérieure à celle de toutes les trajectoires classées en succès. Le Rwanda a creusé deux fois plus pour une inflation deux fois moindre. Aucun couple de valeurs ne soutient donc l’idée qu’un solde étroit protège les prix.

L’histoire récente tranche le débat mieux qu’un modèle. Le Rwanda a maintenu un investissement public de 7,8 % du PIB financé en concessionnel, pour une pauvreté tombée de 58 à 38 %. L’Éthiopie a poussé l’investissement à 8,9 % du PIB pour 6,8 % de croissance sur 2010-2020, 8,2 % sur l’ensemble du panel 2000-2022, mais avec 13,4 % d’inflation. L’Argentine et le Venezuela ont financé par création monétaire des dépenses improductives et fini dans l’instabilité. Aucun de ces pays ne se distingue par le volume de son déficit. Ils se distinguent par ce qu’ils en ont fait et par le guichet auquel ils l’ont tiré.

Réformer l’exécution avant d’élargir le plafond

Les recommandations tiennent en quatre gestes. Adopter une règle budgétaire contracyclique fixant le déficit dans une fourchette de 3,8 à 4,8 % du PIB, avec un point focal à 4,5 %, et l’indexer sur le taux d’exécution réel des investissements de base. Réserver cette marge à l’agro-industrie, à l’énergie, au transport et au capital humain. Écarter la création monétaire comme la dette commerciale chère. Faire certifier par une instance indépendante le rendement social de chaque grand projet, et inscrire dans la loi l’interdiction des avances directes de la Banque centrale au Trésor.

Tableau n°4. Feuille de route opérationnelle des quatre recommandationsq

Source : élaboration à partir des résultats de l’article. Les horizons et les porteurs constituent des propositions soumises à l’arbitrage des autorités.

Les auteurs disent aussi ce que leur travail ne prouve pas. La matrice de comptabilité sociale de 2019 a vieilli sous l’effet des chocs récents, les statistiques congolaises restent inégales et le modèle, statique par construction, saisit mal le très court terme. Leurs seuils valent donc comme ordres de grandeur robustes, pas comme des chiffres arrêtés au dixième.

Le nom qu’ils donnent à leur position est austère, keynésianisme institutionnel conditionnel. Leur résumé le traduit en une phrase que tout décideur congolais peut lire. « Ce n’est pas l’argent qui manque. C’est la capacité des institutions à transformer la dépense en résultats concrets. »

(*) Lungungu Kisoso, A., Masalu Mbwensi, D., & Nkenku Luaka, E. (2026). Au-delà de l’orthodoxie budgétaire : le déficit optimal comme levier de développement dans les États fragiles. Une analyse critique fondée sur les théories approfondies de l’emploi et des revenus, avec application à la République Démocratique du Congo. Cahiers Africains des Droits de l’Homme et de la Démocratie ainsi que du Développement Durable, 30(91), 431-456.